姜明安:重构不同等级规范性文件在行政诉讼中地位

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   国外对法律以下的规范性文件一般那末明确和严格的等级区分,而在我国,对法律以下的规范性文件是有明确和严格的等级区分的。国务院常务会议或全体会议通过的规范性文件叫“行政法规”,省和较大的市的人大和人大常委会通过的规范性文件叫“地方性法规”,国务院部门和省、较大的市的人民政府制定的规范性文件叫“规章”,较大的市以下的政府或政府部门制定的规范性文件叫“具有普遍约束力的决定、命令”或“规章以外的规范性文件”(俗称“红头文件”)。在一般情况下,行政法规的效力高于地方性法规和规章,地方性法规的效力高于地方政府规章,法规、规章的效力高于规章以外的规范性文件。而在特定情况下和特定法律关系中,法律有的是赋予不同等级的规范性文件以各种不同的法律地位。

   就行政诉讼而言,现行行政诉讼法赋予法规(本文以下所使用“法规”,均包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例)、规章和你这人规范性文件的地位是从前的:(一)人民法院不受理公民、法人导致 你这人组织对行政法规、规章导致 行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起异议的诉讼;(二)人民法院审理行政案件,以法规为方法 ,以规章(包括部委规章和地方政府规章)为“参照”;(三)人民法院认为规章之间不一致的,由最高人民法院送请国务院做出解释导致 裁决;(四)人民法院审理行政案件,可不都可不可以 在裁判文书中引用合法有效的规章及你这人规范性文件。

   相关矛盾及问提

   现行行政诉讼法(以下简称“行诉法”)和司法解释赋予各种规范性文件以上述不同等级法律地位的规定在实践中位于种种矛盾和问提,迫切都可不都可不可以 修改和重构:

   其一,行诉法规定人民法院“不受理”行政相对人对所有规范性文件提起的诉讼,人民法院不得对作为具体行政行为方法 的法规、规章和你这人规范性文件进行审查。而行诉法又要求人民法院审理行政案件时“参照”规章,“参照”就导致 可适用也可不适用,合法的即适用,不合法的则不适用。不想法院审查,法院要怎样选择相应规章合不合法,适不适用?行诉法司法解释要求法院在裁判文书中引用合法有效的规章及你这人规范性文件,不想法院审查,法院要怎样选择相应规章及你这人规范性文件合法有效,要怎样决定否有有在裁判文书中引用?

   其二,行诉法规定人民法院审理行政案件,以法规为方法 ,是有的是 导致 不管法规否有有违宪、违法,均应以之为方法 ?导致 是,为何在么在保障国家法制的统一?导致 有的是 ,那否有有导致 行诉法赋予了法院判断法规合宪性和合法性的权力:其认为合宪合法的法规就方法 ,其认为不合宪不合法的法规就不方法 ?

   其三,行诉法规定人民法院认为规章之间不一致的,由最高人民法院送请国务院做出解释导致 裁决,这是有的是 导致 人民法院认为规章与法规不一致的,法规与法规、法规与法律不一致的,就不都可不都可不可以 由最高人民法院送请国务院做出解释导致 裁决?导致 是,那就位于逻辑矛盾:法院认为规章之间不一致,法律不授予其选择适用权,而法院认为规章与法规,法规与法规、法规与法律不一致的,法律反而授予其选择适用权。从前,导致 法院“认为”错了,为何在么在办?

   其四,行诉法司法解释规定人民法院审理行政案件,可不都可不可以 在裁判文书中引用合法有效的规章及你这人规范性文件,这否有有导致 最高人民法院买车人授予各级人民法院对“规章及你这人规范性文件”的司法审查权,导致 行政诉讼法那末规定对你这人规范性文件的适用和审查,对规章也只规定了“参照”,也那末规定对其“合法有效”的审查。这里亲戚亲戚当我门我门儿且不讨论最高人民法院你这人授权否有有合法、合理,假定你这人授权是合法、合理的,那行诉法中关于规章之间不一致由最高人民法院送请国务院做出解释导致 裁决的规定就那末必要,且二者矛盾、冲突。

   针对行诉法关于法规、规章和你这人规范性文件在行政诉讼中地位规定在实践中总出 的上述矛盾和问提,这次十二届人大六次会议审议的《行政诉讼法修正案》对之做了三项修改:其一,公民、法人导致 你这人组织认为规章以外的规范性文件不合法,在对具体行政行为提起诉讼时,可不都可不可以 请求法院对之一块儿进行审查;其二,人民法院审理行政案件,认为规章之间不一致的,由最高人民法院送请国务院做出裁决;其三,人民法院在审理行政案件中,发现规范性文件不合法的,不作为认定具体行政行为合法的方法 ,并应当转送有权机关依法避免。

   这三项修改形式上扩大了行政诉讼的受案范围,加大了对行政法规、规章以外的你这人规范性文件的司法监督,但并那末从实质上避免现行行政诉讼法和司法解释关于法规、规章和你这人规范性文件地位规定的矛盾问提。

   首先,“附带审”而是形式上而那末在实质上扩大行政诉讼的受案范围,加大了对行政法规、规章以外的你这人规范性文件的司法监督。导致 根据现行行政诉讼法“参照规章”的规定,现在的行政诉讼导致 实质位于对规章的“附带审”;根据行诉法司法解释“引用合法有效的你这人规范性文件”的规定,现在的行政诉讼导致 实质位于对你这人规范性文件的“附带审”:只有合法有效的规章都可不都可不可以 “参照”,只有合法有效的你这人规范性文件都可不都可不可以 “引用”;违法无效的规章和你这人规范性文件既只有参照,也都可不都可不可以 引用。为何在么在选择合法有效还是违法无效?法院都可不都可不可以 “附带审”。

   其次,行政相对人“认为规章以外的规范性文件不合法,在对具体行政行为提起诉讼时,可不都可不可以 请求法院对之一块儿进行审查”,这否有有导致 起诉人认为规章不合法,在对具体行政行为提起诉讼时,就只有请求法院对之一块儿进行审查?法院导致 不对起诉人认为违法的规章进行审查,要怎样决定相应规章否有有“参照”?法院导致 只有对规范性文件进行审查而只有对规章进行审查,行诉法规定的“参照”规章与“方法 ”法规又有何区别呢?

   再次,“人民法院审理行政案件,认为规章之间不一致的,由最高人民法院送请国务院做出裁决”,这否有有导致 ,法院对规章的合法性那末任何判断权:即使法院认为一一三个白多多不一致的规章的其中一一三个白多多明显违法,也都可不都可不可以 中止诉讼,等待歌曲国务院做出裁决后都可不都可不可以 恢复对案件的审理和判决?从前,行政诉讼的传输强度要怎样保障?

   此外,“人民法院在审理行政案件中,发现规范性文件不合法的,不作为认定具体行政行为合法的方法 ,并应当转送有权机关依法避免”,这否有有导致 人民法院在审理行政案件中,发现法规、规章不合法的,就可不都可不可以 作为认定具体行政行为合法的方法 ,不都可不都可不可以 转送有权机关依法避免?导致 有的是 ,那人民法院在审理行政案件中,发现法规、规章不合法的,为何在么在办?

   重构之进路

   为了避免上述矛盾和问提,笔者建议这次行政诉讼法的修改,对法规、规章和你这人规范性文件在行政诉讼中的地位做出如下规定,重构行政诉讼法律适用机制:

   第一,公民、法人导致 你这人组织在提起行政诉讼时,如认为具体行政行为所方法 的法规、规章和你这人规范性文件违法,可不都可不可以 请求人民法院对法规、规章和你这人规范性文件的合法性进行审查。

   第二,人民法院应买车人的申请,经对具体行政行为所方法 的法规、规章和你这人规范性文件合法性的审查,认为相应法规、规章和你这人规范性文件合法的,可作为认定具体行政行为合法的方法 ;认为规章或你这人规范性文件不合法的,不作为认定具体行政行为合法的方法 ,直接方法 合法的方法 作出判决或裁定,并在判决、裁定作出后将违法的规章或你这人规范性文件转送有权机关依法避免;认为法规不合法的,应中止诉讼,将其认为不合法的法规送有权机关裁决,有权机关应在收到人民法院裁决申请后30日内作出裁决,人民法院应依有权机关的裁决结果对相应案件适用法律、法规和作出判决或裁定。

   笔者认为,《行政诉讼法》对法规、规章和你这人规范性文件在行政诉讼中的地位做出上述规定,重构行政诉讼法律适用机制不仅有益于避免长期以来《行政诉讼法》实施中的各种问提,消除相关矛盾和困境,假如有益于落实中共十八届三中全会关于“维护宪法法律权威,推进法治中国建设”的目标和任务:既保证行政审判适用合宪合法的法规、规章和你这人规范性文件,又不至于让法院成为法规合宪性、合法性的最终判断者和裁决者。

   姜明安,教授,博士生导师,现任北京大学宪法与行政法研究中心主任。

   来源:《法制日报》2014年1月15日,第9版。

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